Lo scioglimento degli enti locali per infiltrazione mafiosa visti da vicino
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Lo scioglimento degli enti locali per infiltrazione mafiosa visti da vicino

tribunaleProfili e problematiche alla luce della Costituzione italiana e della Convenzione europea dei Diritti dell’uomo

Già da qualche tempo, l’attenzione delle stampa e dei media si è concentrata sullo scioglimento di diversi consigli comunali calabresi (e non solo), per infiltrazione mafiosa.
Scarso rilievo è stato però dato alla normativa sottesa a tale istituto giuridico, che merita un approfondimento per le sue ricadute formali e sostanziali su diritti di preminente rilievo costituzionale.
Lo scioglimento degli enti locali (Comuni e Province), è stato introdotto nel nostro ordinamento ad opera del D.L. n. 164/1991, ed è oggi, dopo svariati interventi legislativi, disciplinato dagli artt. 141 e ss. del Testo Unico degli Enti locali (TUEL).
L’articolo 143 prevede l’ipotesi dello scioglimento degli enti suddetti allorché emergano concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata da parte degli amministratori locali (ma anche dei funzionari), ovvero in presenza di forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi e amministrativi tale, da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare espletamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che cagionino grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica.
Le disposizioni in parola rientrano a pieno titolo in quei meccanismi di ‘autodifesa’ dell’ordinamento e delle sue istituzioni, ed hanno (o meglio dovrebbero avere), natura eccezionale ed emergenziale.
Dal nord al sud della nostra Penisola tuttavia, assistiamo più volte l’anno allo scioglimento di diversi comuni. Circostanza, che in una democrazia matura come quella italiana, solleva però inevitabilmente diversi interrogativi e perplessità di natura squisitamente giuridica.
Non sarà fuor di luogo evidenziare a questo fine, le varie fasi che caratterizzano e su cui si articola la procedura che vede protagonista l’autorità prefettizia (che per il tramite della Commissione di indagine, esercita i poteri di accesso e di accertamento). Sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica, il Prefetto invia al Ministero dell’interno, una relazione in merito alla compromissione o l’infiltrazione dei sodalizi criminali nell’ente locale. Il Ministero, alla luce delle risultanze istruttorie, propone l’eventuale scioglimento al Consiglio dei Ministri, che lo approva con Delibera. Provvedimento definitivo che è successivamente adottato con Decreto del Presidente della Repubblica.
Gli effetti dello scioglimento vanno dai dodici ai diciotto mesi, prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro.
Se la voluntas legis è sicuramente encomiabile, ciò non di meno, è possibile esprimere più di una riserva su come la P.A. svolga la propria istruttoria.
Innanzitutto occorre evidenziare che non vi è alcun contraddittorio in sede di procedimento amministrativo, giacché il tutto avviene inaudita altera parte, senza la partecipazione dei componenti dell’organo elettivo, sia di maggioranza, sia di opposizione.
Circostanza giustificata da ragioni di speditezza e riservatezza, che tuttavia comporta il sacrificio di diritti che la nostra Carta costituzionale vorrebbe incomprimibili, a principiare dal diritto di difesa, che va garantito in ogni sede, non solo giurisdizionale.
Difesa che viene resa possibile, e solo in parte (dato che l’Amministrazione dell’interno, tende a non rendere disponibile copia integrale della documentazione agli interessati), a scioglimento avvenuto.
Per altro verso, il procedimento in parola, è caratterizzato dalla più ampia discrezionalità (che tuttavia, spesso, come vedremo, trasmoda nell’arbitrio). Competente a conoscere dell’eventuale contenzioso in sede di annullamento, è esclusivamente il TAR del Lazio.
Si noti altresì, che rientrando tra i riti abbreviati di cui all’art. 119 del Codice del processo amministrativo, i termini processuali sono dimezzati (salvo quelli di notifica del ricorso introduttivo).
Come evidenziato sopra, i provvedimenti si fondano tuttavia essenzialmente sul sospetto e sul criterio del “più probabile che non”.
Parametro quest’ultimo di cui non può essere sottaciuta la natura inquisitoriale, che cozza con i principi di legalità e tassatività, e che certo si appalesa in distonia con le connotazioni fondanti di uno Stato di diritto.
Tra le condotte considerate ‘incriminanti’ secondo l’ormai consolidata prassi amministrativa si segnalano il vincolo familiare, le famiglie numerose, il seguito elettorale, la proprietà di distributori di benzina, i precedenti penali dei congiunti, gli incontri – anche occasionali – con pregiudicati, l’insuccesso degli avversari politici, le partecipazioni in compagini societarie che hanno rapporti contrattuali con la P.A., la titolarità di pompe funebri, la mancata riscossione delle imposte locali e la mala gestio del territorio sotto un profilo urbanistico.
Sintomatico di istruttorie ‘suggestive’, ma quanto mai claudicanti risulta l’annullamento dei provvedimenti di scioglimento dei Consigli comunali di Ventimiglia e Joppolo da parte del Consiglio di Stato
Si aggiunga che le valutazioni quelle dell’Amministrazione dell’interno sono spesso avulse dal contesto di riferimento, tanto da non tener conto, neppure della consistenza demografica, così come di tutte le dinamiche sociali e parentali proprie dei piccoli centri, su cui ciclicamente si abbatte la sanzione dello scioglimento.
Innegabile la natura afflittiva di questo genere di misura, costituendo lo stessa, una sorta di cripto pena anticipata (a cui si aggiunge pure, ai sensi del comma 11° dell’art. 143 del TUEL, l’incandidabilità per tutti i componenti dell’organo disciolto, per cui vengono travolti i diritti elettorali di persone contro le quali nessuna accusa è stata formulata, né appare ipotizzabile.
Come risulta di tutta evidenza dalla breve carrellata di comportamenti ‘indizianti’, gli accertamenti svolti dalle Prefetture possono purtroppo fondarsi, su condotte prive di qualsivoglia rilevanza antigiuridica (che è espressione di quella che è stata giustamente definita come “prefettocrazia”, a cui si aggiungono i sempre più frequenti, e spesso irrazionali, interventi dell’Autorità nazionale anticorruzione).
Istruttorie e provvedimenti di scioglimento a cui possono sicuramente contestarsi la violazione del principio democratico (lo scioglimento dell’organo consiliare, ma soprattutto il commissariamento dell’ente locale, è già ex se vulnerativo di un diritto fondamentale, incidendo sulla sovranità popolare e la libera determinazione dei cittadini), di quello di eguaglianza, di libertà d’iniziativa economica, dei diritti della famiglia, oltre ad essere contrario ai principi di ragionevolezza e proporzionalità (e ancor prima di elementare buonsenso).
Da non sottovalutare poi, che la sostituzione dell’organo elettivo, con uno di nomina governativa, si pone anche in contrasto con il principio di autonomia di cui all’art. 5 della Costituzione, così come con le disposizioni di cui al Titolo V della nostra Carta costituzionale, a principiare dall’art. 114, espressione del pluralismo istituzionale paritario che sottende la nostra Legge fondamentale.
Legislazione quella antimafia (sia penale, che di Pubblica sicurezza), che però non è passata indenne di fronte alla Corte europea dei Diritti dell’uomo, tanto che il nostro Paese è stato condannato nelle sentenze Contrada c. Italia e de Tommaso c. Italia.
In merito alla normativa in materia di scioglimento degli enti locali, alla luce del corpus normativo di cui alla Convenzione europea dei Diritti dell’uomo (CEDU), è possibile prospettare la violazione di alcuni incomprimibili diritti fondamentali, in quanto come evidenziato sopra, l’architrave dei provvedimenti di questo tipo si fonda sostanzialmente su di una potenziale o possibile (e si ribadisce, non accertata giudizialmente), permeabilità a condizionamenti di tipo mafioso (anche irrilevanti sotto il profilo penalistico), che denotano una pericolosissima logica repressiva anticipata, di connotazione parapenale, e punitiva, sulla base di elementi meramente indiziari (e spesso, neppure quelli), che colpisce indistintamente, come già evidenziato sopra, tutti i componenti degli organi elettivi, anche chi non è neppure ‘sospettato’ di collusione con gruppi criminali.
Preliminarmente, si osserva che l’omissione delle garanzie partecipative al procedimento amministrativo, costituisce ex se una violazione dell’articolo 6 della CEDU, giacché il diritto al giusto processo deve trovare applicazione anche nel corso dei procedimenti amministrativi di natura sanzionatoria (come da costante giurisprudenza della Corte europea).
Allo stesso modo, l’articolo 6 pare violato sotto un ulteriore profilo: il provvedimento di scioglimento lede il principio della presunzione di innocenza, ritenendo ‘mafiosa’ l’intera compagine comunale o provinciale, a prescindere dalle responsabilità dei singoli, ma soprattutto prima dello svolgimento di qualsiasi accertamento giudiziale in sede processuale!
Censure che possono essere mosse anche alla luce dell’art. 8 della CEDU stessa (norma posta a tutela del “Diritto al rispetto della vita privata e familiare”), nozione che comprende l’integrità fisica e morale della persona, e che può essere sicuramente invocata laddove l’Amministrazione ‘bolli’ come mafiosi, con un proprio provvedimento, una generalità di individui.
Parimenti leso pare l’art. 10 della CEDU, e cioè la “Libertà di espressione”, giacché gli eletti vengono privati della loro capacità di rappresentare gli elettori, e questi di essere rappresentati.
Scioglimento e successivo commissariamento, che sicuramente non rispondono alle prescrizioni di cui all’art. 3 del Protocollo Addizionale della CEDU, che garantisce il “Diritto a libere elezioni”, giacché il risultato delle urne, viene stravolto.
Diritti di partecipazione politica , e cioè diritti di elettorato attivo e passivo, che sono obliterati dal provvedimento che conclude l’iter avviato dalla Prefettura.
Circostanza che vulnera in radice il fondamento della democrazia rappresentativa sul quale poggia l’intera costruzione statuale.
Particolarmente preoccupante ci pare la constatazione che la normativa in materia di scioglimento, abbia perso la sua natura straordinaria, per divenire ‘routinaria’. E’ pertanto possibile affermare che, sotto un profilo strettamente giuridico, i presupposti per poter anche astrattamente giustificare – sulla base della Convenzione europea – una deroga ai diritti fondamentali di tale immanente portata, siano assenti.
Le questioni sopra evidenziate dovrebbero far riflettere il legislatore.
Solo venendo a capo di queste criticità, si potrà uscire dall’emergenza infinita che è divenuta connotante la lotta alla criminalità organizzata, senza comprimere diritti intangibili della generalità dei cittadini, e ridare allo Stato e alle sue istituzioni, quella credibilità che è oggi troppo spesso assente.

Prof. Avv. Jean Paul de Jorio

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